每經(jing)記者｜肖(xiao)純    每經(jing)編輯｜劉(liu)艷美(mei) 

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時(shi)隔10年，中央城(cheng)(cheng)市工作會(hui)議(yi)再次舉行，為新一輪(lun)城(cheng)(cheng)市發展定下基調——

“我(wo)國城(cheng)鎮化正從(cong)快速增長期轉(zhuan)向(xiang)(xiang)穩定發(fa)展期，城(cheng)市發(fa)展正從(cong)大規(gui)模增量擴張階段轉(zhuan)向(xiang)(xiang)存量提質增效為(wei)主的(de)階段。”這意味著，城(cheng)市工作不僅要解決城(cheng)鎮化過(guo)程中的(de)問題(ti)，還要解決城(cheng)市發(fa)展本身的(de)問題(ti)。

上海交通大學安泰經濟(ji)與管理(li)學院特聘教授陸銘在接受城市進化論專訪時(shi)(shi)指出，過(guo)去(qu)十年(nian)，中國城市發展經歷了從增量時(shi)(shi)代(dai)到存量時(shi)(shi)代(dai)的關鍵轉(zhuan)折，需要更(geng)加注重(zhong)城市的發展質量。

針(zhen)對(dui)“存量提質增(zeng)效”的(de)方(fang)向，陸銘認為不同地區需(xu)要“分類施策”：人(ren)口(kou)流入城市需(xu)要盤活(huo)閑置(zhi)用(yong)地和建筑，緩解(jie)住房壓力(li)，并增(zeng)加基礎設施和公(gong)共服務的(de)供(gong)給；人(ren)口(kou)流出地區可以推進(jin)對(dui)建設用(yong)地進(jin)行減量，復耕為農業或(huo)生(sheng)態(tai)用(yong)地等。

而著(zhu)眼于提(ti)高城市(shi)對人口和經濟社會發展(zhan)的綜(zong)合承載能力，他認為應打破行政邊界思維，構(gou)建一(yi)體化都市(shi)圈，并通過技術升級、改善治(zhi)理來突(tu)破城市(shi)承載力的“天花(hua)板”。

城鎮化仍有望保持一定速度

城市進化論：對比發達工業化國家城鎮化率普遍超過80%，當前我國城鎮化率為67%，如何理解我國城鎮化從“快速增長”到“穩定發展”的變化？“存量提質增效”主要體現在哪些方面？

陸銘：我們(men)討論的城鎮(zhen)(zhen)化(hua)包(bao)括土(tu)地城鎮(zhen)(zhen)化(hua)和(he)人(ren)口城鎮(zhen)(zhen)化(hua)。土(tu)地城鎮(zhen)(zhen)化(hua)從(cong)快(kuai)速增長轉向穩定發展(zhan)，符合當前階段特(te)征(zheng)；而人(ren)口城鎮(zhen)(zhen)化(hua)仍受兩大因(yin)素影(ying)響。

一(yi)是制(zhi)度變革(ge)(ge)(ge)方(fang)面，如(ru)果(guo)當前城(cheng)市(shi)戶籍(ji)制(zhi)度進(jin)一(yi)步深化改(gai)革(ge)(ge)(ge)，促進(jin)人口的自由流動，農(nong)村土地制(zhi)度、宅基地制(zhi)度改(gai)革(ge)(ge)(ge)為(wei)農(nong)民進(jin)城(cheng)松(song)綁，那么城(cheng)鎮化仍有望(wang)保持(chi)一(yi)定(ding)速度，而不一(yi)定(ding)會放緩(huan)。

二(er)是人(ren)口結構方面，農村外出(chu)打工的(de)(de)青年很多已(yi)在城(cheng)(cheng)市定居，留在農村的(de)(de)多為老人(ren)。這很像上世紀90年代后的(de)(de)日本(ben)，因農村人(ren)口逐漸老去(qu)，當時日本(ben)出(chu)現了第(di)二(er)波城(cheng)(cheng)市化加速(su)過程，中國也有可能出(chu)現類(lei)似的(de)(de)情況(kuang)。

在這一過程中，通過存量提(ti)質增效，提(ti)供公共服(fu)務，保障(zhang)人們的生活(huo)質量，變得關鍵。不(bu)同地區盤(pan)活(huo)存量的方式不(bu)同，我覺得大致可(ke)分(fen)為三(san)類——

對人口(kou)(kou)增長(chang)較快(kuai)的(de)城市(shi)，可(ke)以(yi)考慮(lv)將(jiang)利用(yong)率低的(de)工業用(yong)地，以(yi)及閑置寫字(zi)樓等商服用(yong)地，轉成居住(zhu)用(yong)地，以(yi)緩(huan)解住(zhu)房(fang)緊張的(de)問題。人口(kou)(kou)增長(chang)特別快(kuai)的(de)大城市(shi)，可(ke)能(neng)還要(yao)進一步將(jiang)農業用(yong)地轉為城市(shi)建(jian)設(she)用(yong)地。

對人(ren)口持(chi)續流出的(de)(de)地(di)區，主要是地(di)理條件較差、位(wei)置(zhi)(zhi)偏遠(yuan)的(de)(de)中小城市(shi)，會產(chan)生越來越多的(de)(de)閑置(zhi)(zhi)住宅(zhai)、基礎設(she)施、產(chan)業(ye)用(yong)地(di)等(deng)，就要考(kao)慮建設(she)用(yong)地(di)減(jian)量(liang)的(de)(de)問題。減(jian)量(liang)過程中，一部分做(zuo)生態修復，一部分復耕為農業(ye)用(yong)地(di)。這(zhe)種情況下，基本公共服(fu)務均等(deng)化(hua)的(de)(de)同時(shi)，優質公共服(fu)務可能(neng)要集中供應才能(neng)兼顧效率與公平(ping)。

對(dui)人口負增長更快的農(nong)村(cun)地(di)(di)區(qu)，集體(ti)經營性建設(she)用(yong)(yong)地(di)(di)、宅基地(di)(di)都要進行減量(liang)，復耕為農(nong)業用(yong)(yong)地(di)(di)后(hou)，會(hui)相應產(chan)生一些建設(she)用(yong)(yong)地(di)(di)指標(biao)，可(ke)以在全(quan)國范圍優(you)化(hua)配置，投入到人口增多的城市，實(shi)現空間資源配置優(you)化(hua)。

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城市進化論：如您所說，通過戶籍、土地等制度變革促進城鄉間人口自由流動，應該如何推進？

陸銘：現(xian)(xian)在在土(tu)地和(he)戶籍制(zhi)度改革方面仍(reng)然存在一(yi)些(xie)障礙(ai)，首先是戶籍制(zhi)度，一(yi)些(xie)一(yi)線和(he)二線城(cheng)市仍(reng)沒有實現(xian)(xian)常住人(ren)口自由落(luo)戶，或者不能(neng)落(luo)戶情況下公共服(fu)務按(an)常住人(ren)口配置(zhi)仍(reng)沒有實現(xian)(xian)。

未來在人(ren)口流入多的地方，一(yi)方面應加大公共服務和基礎設施的供應，另(ling)一(yi)方面通過積分(fen)落(luo)(luo)戶(hu)(hu)改革，將(jiang)實際居住年限和社保繳(jiao)納年限作(zuo)為主(zhu)要落(luo)(luo)戶(hu)(hu)標準。特別(bie)要取(qu)消(xiao)(xiao)或大幅降(jiang)低教育水平在積分(fen)落(luo)(luo)戶(hu)(hu)中(zhong)的分(fen)值權(quan)重，取(qu)消(xiao)(xiao)積分(fen)落(luo)(luo)戶(hu)(hu)的名(ming)額限制，以及實現同(tong)等(deng)級城市之(zhi)間(jian)、都市圈中(zhong)心城市與外(wai)圍城市之(zhi)間(jian)的互認。

不(bu)過我們(men)調研也(ye)發現，像昆(kun)明(ming)這樣的(de)省會城(cheng)市(shi)，戶(hu)籍已經完全放開，可(ke)以自由落戶(hu)，但(dan)很多外來人(ren)口不(bu)愿落戶(hu)，原因是一些人(ren)擔心在農村的(de)權益受損。

二十屆(jie)三中(zhong)全會已經明確指出，農(nong)民在城鎮落(luo)戶(hu)后(hou)，他們在農(nong)村的三個(ge)權益可以(yi)保留，一是(shi)農(nong)業(ye)用(yong)地的承(cheng)包權，二是(shi)宅基(ji)地的使用(yong)權，三是(shi)集體財(cai)產的收益分配權。但(dan)調(diao)研發現很(hen)多人不知道該(gai)政策，提(ti)醒(xing)我們要加大(da)政策的宣(xuan)傳力度。

此外(wai)在土(tu)地制度方面，現在矛盾比(bi)較大的是集體經(jing)營性建設用地入市，以及宅(zhai)基地制度改革，應該總結既有(you)經(jing)驗，加快推進(jin)。

有的城市還會繼續“成長”

城市進化論：著眼提高城市對人口和經濟社會發展的綜合承載能力，此次會議提出，發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈。在此背景下，未來中心城市如何平衡“集聚效應”與“承載力極限”？

陸銘：這(zhe)個(ge)問題的(de)(de)關鍵是如何理解“城(cheng)市”。很多人的(de)(de)思維定式(shi)是把城(cheng)市當成一個(ge)行政轄(xia)區，但隨著(zhu)經(jing)濟(ji)發展，真正意義上(shang)的(de)(de)城(cheng)市實際上(shang)是一個(ge)連綿的(de)(de)城(cheng)市地帶(dai)。

大城(cheng)市(shi)與(yu)周邊中小(xiao)城(cheng)市(shi)形(xing)成(cheng)一(yi)體化(hua)都市(shi)圈(quan)，外圍城(cheng)市(shi)與(yu)中心城(cheng)市(shi)在產業、居(ju)住和公共服(fu)務上高度一(yi)體化(hua)。比如居(ju)住在中小(xiao)城(cheng)市(shi)，工作在大城(cheng)市(shi)，生(sheng)產基地在中小(xiao)城(cheng)市(shi)，研(yan)發(fa)設計在大城(cheng)市(shi)。

從這(zhe)個意義(yi)上(shang)理解，中心城(cheng)市(shi)還會進一(yi)(yi)步發(fa)展，然后與周邊中小城(cheng)市(shi)形成一(yi)(yi)體化。在這(zhe)一(yi)(yi)過程中，中心城(cheng)市(shi)由于經(jing)濟集聚效(xiao)應和產業(ye)規模效(xiao)應，人口(kou)仍然會持續(xu)增(zeng)長(chang)。比(bi)如廣州(zhou)、深圳(zhen)，去年又出現了比(bi)較明顯的人口(kou)增(zeng)長(chang)。未來隨著中心城(cheng)市(shi)基礎設施改(gai)善、公共服務增(zeng)加、戶籍(ji)制度改(gai)革，人口(kou)仍會進一(yi)(yi)步上(shang)升。

至于承(cheng)載(zai)力，隨著技(ji)術進步與管理改善(shan)，承(cheng)載(zai)力可以打破(po)“天(tian)花板”。從(cong)全(quan)球(qiu)范圍來看，還沒有一個真正遇到承(cheng)載(zai)力極(ji)限的城市，除(chu)了少數自(zi)然條件(jian)極(ji)其惡劣的地方。而在(zai)自(zi)然條件(jian)正常的地區，東京(jing)都市圈的人(ren)口已(yi)經接(jie)近3800萬人(ren)，且人(ren)口仍在(zai)小幅增長(chang)。

人口向中心(xin)城市及都(dou)市圈集聚(ju)是長(chang)期的(de)(de)趨(qu)勢(shi)，如果不(bu)對公共服務、基礎設施(shi)等進(jin)行增(zeng)量優(you)化，會出現供給側的(de)(de)短板，反(fan)而(er)將加劇城市病。

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城市進化論：會議部署要著力優化現代化城市體系，在您看來，未來大中小城市和縣城、農村將分別扮演什么角色？

陸銘：它(ta)們的關系是(shi)分工協作、優(you)勢(shi)互補、梯(ti)度(du)發展(zhan)。不(bu)同地方的人(ren)口規(gui)模、產業結構、經濟(ji)發展(zhan)的比較優(you)勢(shi)都是(shi)不(bu)一樣的。

人口規模較大的(de)城市(shi)(shi)群、都(dou)市(shi)(shi)圈(quan)中(zhong)心(xin)城市(shi)(shi)，以及(ji)一些省會城市(shi)(shi)的(de)主(zhu)要功能是(shi)現代服務業(ye)，包(bao)括科技創(chuang)新(xin)等，這些大城市(shi)(shi)的(de)郊區可(ke)以布(bu)局先進(jin)制造業(ye)。中(zhong)小城市(shi)(shi)更多承載制造業(ye)功能，大城市(shi)(shi)周邊的(de)中(zhong)小城市(shi)(shi)還要承載一定的(de)居住(zhu)功能，讓都(dou)市(shi)(shi)圈(quan)形(xing)成外圍(wei)居住(zhu)、中(zhong)心(xin)工作的(de)場景。

一些(xie)相(xiang)對(dui)偏(pian)遠的(de)縣(xian)城，主(zhu)要(yao)(yao)服(fu)務于當地區(qu)(qu)域經(jing)濟中的(de)生態和(he)農業(ye)發展功(gong)能(neng)，需要(yao)(yao)形成(cheng)一個提供(gong)公共服(fu)務的(de)節點。邊境(jing)地區(qu)(qu)縣(xian)城還要(yao)(yao)承(cheng)擔(dan)國防功(gong)能(neng)。

最后是農(nong)(nong)(nong)村(cun)(cun)地(di)區。少數靠近大城(cheng)市(shi)的農(nong)(nong)(nong)村(cun)(cun)，承載的是城(cheng)市(shi)蔬菜生鮮供應(ying)和本地(di)居民的休閑度假功能。遠離城(cheng)市(shi)的農(nong)(nong)(nong)村(cun)(cun)，未(wei)來產業(ye)結構一是農(nong)(nong)(nong)業(ye)，隨著農(nong)(nong)(nong)村(cun)(cun)人口減(jian)少，農(nong)(nong)(nong)業(ye)生產要(yao)走向(xiang)規(gui)模化(hua)；二(er)是旅(lv)游(you)業(ye)，很(hen)多(duo)農(nong)(nong)(nong)村(cun)(cun)地(di)區實際上(shang)也是旅(lv)游(you)目的地(di)，有的是自(zi)然(ran)風光(guang)，有的是少數民族文化(hua)，有的是古建筑(zhu)、古村(cun)(cun)落；三是自(zi)然(ran)資源，比如森(sen)林、礦產、清潔能源，西北很(hen)多(duo)農(nong)(nong)(nong)村(cun)(cun)布局了光(guang)伏和風電，在新(xin)能源賽道上(shang)找到了自(zi)己的位置。

不同地區的(de)人(ren)口密度(du)由高到(dao)低(di)變化，但(dan)不同地區人(ren)均(jun)(jun)GDP和(he)公(gong)共服務(wu)水(shui)平要努力(li)縮小(xiao)差距，達(da)到(dao)一個大致的(de)均(jun)(jun)等化水(shui)平。

存量時代要“以生活留人”

城市進化論：我國城市發展已經進入城市更新的重要時期，從“有沒有”轉向“好不好”。此次會議提出以城市更新作為未來城市工作的重要抓手，有何現實意義？在此基礎上，如何理解會議中提到的“充分發揮城市在國內國際雙循環中的樞紐作用”？

陸銘：城(cheng)市發展(zhan)(zhan)進(jin)(jin)入存(cun)量時代，隨著經濟發展(zhan)(zhan)水平(ping)進(jin)(jin)一(yi)步(bu)提高，城(cheng)市產業(ye)結構(gou)中(zhong)服務業(ye)占(zhan)比還(huan)會上升，日(ri)新(xin)月異(yi)的(de)技(ji)術也會影響城(cheng)市發展(zhan)(zhan)。在這一(yi)過程中(zhong)，一(yi)些土地(di)、建筑用途(tu)很(hen)可能不適應(ying)(ying)新(xin)的(de)發展(zhan)(zhan)趨勢，出(chu)現供求不匹配(pei)。存(cun)量調(diao)整就是通過城(cheng)市更(geng)新(xin)來(lai)適應(ying)(ying)新(xin)變化。

比如隨著生活水(shui)平提高(gao)，老(lao)舊小區(qu)的(de)居(ju)住條件、智能化(hua)水(shui)平、環保(bao)要求(qiu)、物業(ye)管理等(deng)方面(mian)都(dou)需(xu)要升級(ji)。為應(ying)對人口老(lao)齡化(hua)，建筑還要進行適老(lao)化(hua)改造，防(fang)災減災設施也要更新，以適應(ying)韌(ren)性城市的(de)要求(qiu)。

此外，城市更新(xin)(xin)一個非常大的(de)(de)主題，就是讓老街區重新(xin)(xin)煥發活力，以匹配(pei)服務(wu)業(ye)占比越(yue)來越(yue)高的(de)(de)趨勢。老城區、老街區要布局一些體驗感和互動性比較(jiao)強的(de)(de)場景，呼(hu)應出現的(de)(de)新(xin)(xin)業(ye)態。

更進一(yi)步(bu)來說(shuo)，國(guo)內大(da)(da)循(xun)環的關(guan)鍵(jian)是增加(jia)服務消費的總量和占比，相應的需要有實體場(chang)景。在(zai)人口規模和密度方(fang)面，城(cheng)(cheng)市高于(yu)農村，大(da)(da)城(cheng)(cheng)市高于(yu)小城(cheng)(cheng)市，所以大(da)(da)城(cheng)(cheng)市在(zai)服務消費中起到的作用(yong)就更大(da)(da)。

大城市(shi)可以發(fa)揮自身規模優勢，發(fa)展(zhan)對人(ren)口(kou)規模依(yi)賴度比較高的服務業，比如(ru)會展(zhan)、演藝、體育賽事(shi)等，通過這(zhe)些消(xiao)費(fei)場景成為消(xiao)費(fei)中心(xin)城市(shi)。不具備條件的中小城市(shi)可依(yi)托便捷交通，融入都市(shi)圈的消(xiao)費(fei)與(yu)產業網絡。

在生產(chan)(chan)側(ce)，大(da)城市(shi)(shi)與中(zhong)小(xiao)城市(shi)(shi)之間需要有更密集(ji)的(de)一體化互動(dong)，比如(ru)大(da)城市(shi)(shi)的(de)設(she)計、研(yan)發、商(shang)貿、金融等現代服務(wu)業(ye)，可以賦能中(zhong)小(xiao)城市(shi)(shi)的(de)制造業(ye)。這樣一來，無論是(shi)對國內大(da)循環、優(you)化資源(yuan)配置，還是(shi)產(chan)(chan)業(ye)升級(ji)，都(dou)將產(chan)(chan)生巨大(da)的(de)作(zuo)用。

而(er)從國際(ji)大循環(huan)角度，未來我們(men)要(yao)擴大服(fu)務(wu)業(ye)開(kai)放(fang)，大城(cheng)市也將成(cheng)為(wei)前沿陣地。比(bi)如金融、商貿、電信(xin)、互(hu)聯網、教育、醫療、文(wen)化(hua)等(deng)領(ling)域，首先需要(yao)在(zai)大城(cheng)市形成(cheng)水(shui)平(ping)更高、能對(dui)接國際(ji)標準(zhun)的(de)服(fu)務(wu)開(kai)放(fang)場景，進而(er)溝通國內外的(de)兩個(ge)市場。

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城市進化論：您曾提到城市要“以生活留人”。此次會議指出，要著力建設舒適便利的宜居城市，大力發展生活性服務業，提高公共服務水平。在您看來，什么樣的城市更留得住人？

陸銘：以生活(huo)留人(ren)，總體上(shang)來講，就(jiu)是一個城市(shi)通過提高整(zheng)體宜(yi)居性和城市(shi)生活(huo)質量，提升對人(ren)口的吸引力。

首(shou)先是(shi)公共服務，尤其是(shi)教育(yu)、醫(yi)療(liao)、養老、幼托等將(jiang)成為提升人口吸(xi)引力的(de)重要(yao)條件。其次是(shi)城市生態、環境、空氣質量，要(yao)實現人與自然(ran)和諧共生。除(chu)了這(zhe)兩點，比較(jiao)容易忽略的(de)是(shi)生活(huo)性服務業。隨著(zhu)人們生活(huo)水平逐漸提高，對于餐飲、文化(hua)、娛樂(le)、體育(yu)等方(fang)面的(de)需求會(hui)日益增加，這(zhe)就需要(yao)在這(zhe)些領域增加供給的(de)數量、質量還有(you)多樣性。

多樣(yang)性的(de)魅力(li)也是城市留人(ren)(ren)的(de)重(zhong)點。在(zai)大(da)城市里，來(lai)自五湖四海的(de)人(ren)(ren)共同聚集，甚至有來(lai)自于不同國家、不同文化、不同語言(yan)的(de)人(ren)(ren)在(zai)同一座(zuo)城市生活。城市要為多元(yuan)人(ren)(ren)口提供(gong)多元(yuan)的(de)生活和服(fu)務，比如教育(yu)、醫(yi)療等公共服(fu)務能提供(gong)英語或其他(ta)外語支(zhi)持，將更易吸引國際人(ren)(ren)才。

通過高質(zhi)量的(de)(de)、多元化的(de)(de)生活環境，讓一座城(cheng)市成為(wei)吸引人前(qian)來(lai)居住(zhu)和工作的(de)(de)地方，也(ye)將為(wei)下一階段服務業發展(zhan)提供條件。