每(mei)(mei)經記者(zhe)｜余(yu)蕊(rui)均  楊棄(qi)非    每(mei)(mei)經編輯(ji)｜劉艷美 楊歡(huan)    

中央城(cheng)市工(gong)作會(hui)議7月(yue)14日(ri)至15日(ri)在北(bei)京舉(ju)行。會(hui)議強調，大力推動(dong)城(cheng)市結構(gou)優(you)化、動(dong)能轉換、品質(zhi)提升、綠色(se)轉型、文(wen)脈賡續、治理增(zeng)效，牢牢守住城(cheng)市安全底線，走出一條中國特色(se)城(cheng)市現代(dai)化新路(lu)子。

再(zai)有(you)不到170天，“十四(si)五”就將收官(guan)。而即將開啟(qi)的(de)“十五五”，是(shi)推進中國式現代化的(de)關鍵時期。此時召開最高規格會議(yi)定調新一輪(lun)城(cheng)市發展，重要(yao)性不言而喻——

在這場(chang)史無前例的(de)“人口規模巨大的(de)現代化”進程中，不能只有“城”，沒有“鄉”。當此次(ci)會議(yi)提(ti)出(chu)城市工作(zuo)要“更(geng)加(jia)注重(zhong)以人為本”，城市動向和政策取(qu)向不僅將影響9億多“城里(li)人”的(de)生(sheng)計，本質(zhi)上與14億人息(xi)息(xi)相關。

回(hui)溯(su)過(guo)往，2015年(nian)12月(yue)舉行的(de)(de)中央城(cheng)市(shi)工作會議是時(shi)隔37年(nian)后，黨中央再次召開(kai)的(de)(de)最高規格的(de)(de)城(cheng)市(shi)工作會議。現在(zai)來看，當時(shi)關于城(cheng)市(shi)發展的(de)(de)種(zhong)種(zhong)改(gai)革部署已(yi)逐步“兌現”，成為你我可以感知(zhi)的(de)(de)生(sheng)活日常，同時(shi)也讓(rang)我們對實現“人的(de)(de)現代化”有了更大(da)期(qi)待。

“城市(shi)的(de)(de)核心(xin)是人”。站在承前啟后(hou)的(de)(de)關鍵節點，城市(shi)進化論試圖(tu)回(hui)溯十年來路，從中找到(dao)未來方向，走好下(xia)一(yi)步。

01

從空間尺度之變看如何實現區域協調發展

從大的(de)空(kong)間格局(ju)來(lai)說(shuo)，這(zhe)個(ge)擁有960多萬(wan)平(ping)方公里(li)陸地國土(tu)(tu)的(de)國家，并不是(shi)每一塊土(tu)(tu)地都適合人(ren)類(lei)生(sheng)存、大規模開發。基于這(zhe)一認(ren)識，我國形(xing)成(cheng)了“19+2”的(de)城(cheng)市(shi)群(qun)分(fen)布格局(ju)，2017年，“以城(cheng)市(shi)群(qun)為主體構建(jian)大中小城(cheng)市(shi)和小城(cheng)鎮協(xie)調發展的(de)城(cheng)鎮格局(ju)”被(bei)正式寫入十九大報告。

圖片來源：國家“十四五”規(gui)劃綱(gang)要

不過，由(you)于690多(duo)個城市(shi)發(fa)展條件(jian)、階段(duan)不盡相同(tong)，實際運作中不僅面臨中心城市(shi)沒有“吃飽”的(de)問題，甚至(zhi)“誰和誰成群”“誰來當老(lao)大”也存在爭論(lun)，導(dao)致“抱團出擊”并沒有如預期般強過“單打獨斗”。于是，“縮小空間尺度”成了破題之選(xuan)，“都(dou)市(shi)圈”應運而生——以國家發(fa)改委2019年2月印發(fa)《關于培育發(fa)展現(xian)代化都(dou)市(shi)圈的(de)指導(dao)意見》為起點，我國正式開啟“都(dou)市(shi)圈”建設大幕。

這些(xie)年，“軌道上的都市圈”建(jian)設進展有目共(gong)睹，基(ji)本公共(gong)服務共(gong)建(jian)共(gong)享、政務服務聯(lian)通(tong)互(hu)認(ren)等也(ye)大(da)幅向前，未來能否在探索行政區與經濟(ji)區適度分離上取(qu)得實質成效(xiao)，形成一套(tao)全新的“財稅分成、統(tong)計(ji)分算”的制度安排，將直接影響大(da)中小(xiao)城市“協調發展”成色。

也是在這(zhe)個“大群”套“小圈(quan)”的框架下(xia)，作為城(cheng)(cheng)(cheng)尾鄉頭的“縣城(cheng)(cheng)(cheng)”走到了聚(ju)光(guang)燈下(xia)，成為推(tui)進新型城(cheng)(cheng)(cheng)鎮化(hua)建(jian)設的重(zhong)要載體。縣域空間如何促(cu)進城(cheng)(cheng)(cheng)鄉融(rong)合發展，這(zhe)是新一輪城(cheng)(cheng)(cheng)市發展必須解答(da)的課題。

02

從規劃思路之變看如何實現“一張藍圖繪到底”

城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)規(gui)劃在(zai)(zai)城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)發展中起著(zhu)重要引(yin)領作用。2018年(nian)前后，“城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)總(zong)(zong)規(gui)”受到了一(yi)波前所未有的關(guan)注(zhu)。彼時，北(bei)京、上海(hai)完(wan)成(cheng)總(zong)(zong)規(gui)修編并獲(huo)批(pi)通(tong)過，住建部在(zai)(zai)廣州、成(cheng)都等15個(ge)城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)開(kai)展新一(yi)輪城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)總(zong)(zong)規(gui)編制試(shi)點。各大城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)如何(he)定(ding)位(wei)、承擔何(he)種功能(neng)引(yin)發全民熱(re)議。

不過，由于此前各種空間規(gui)劃(hua)(hua)(hua)類型很(hen)多(duo)，相互之間協調不夠、交叉重疊較多(duo)，出現(xian)了不少“規(gui)劃(hua)(hua)(hua)亂象(xiang)”致使發展(zhan)“受傷”的(de)情(qing)況。早(zao)在2015年的(de)中央城(cheng)(cheng)市工作會議上，“推進(jin)‘多(duo)規(gui)合(he)一’”就已被明確(que)提及，到了2018年，自然資源部掛牌成立，著(zhu)手將主(zhu)體功能區規(gui)劃(hua)(hua)(hua)、土地利用規(gui)劃(hua)(hua)(hua)、城(cheng)(cheng)鄉規(gui)劃(hua)(hua)(hua)等融合(he)為(wei)統一的(de)國土空間規(gui)劃(hua)(hua)(hua)，實現(xian)“多(duo)規(gui)合(he)一”。

這項改(gai)革的(de)重(zhong)要(yao)(yao)目標，就是要(yao)(yao)形(xing)成國(guo)(guo)土空間規劃“一張(zhang)圖”。去年，國(guo)(guo)務院陸續批復南(nan)京、廣州、深圳、成都等重(zhong)點城市國(guo)(guo)土空間總體規劃，除了明確國(guo)(guo)家(jia)視角下各地承(cheng)擔的(de)功(gong)能，也更(geng)加強調“底線(xian)”，旨(zhi)在“筑牢(lao)安全發展的(de)空間基礎(chu)”。

參與“多(duo)規合一(yi)”改(gai)革的專家告訴城市進化論(lun)，這(zhe)(zhe)體現(xian)了“存量時代”的鮮明特(te)征，需要更多(duo)地(di)通過挖掘現(xian)有資源和提高利(li)用效率(lv)，來推動高質量發(fa)展。因此，對(dui)地(di)方政府(fu)來說，必須盡快完(wan)成(cheng)從“增量擴展”到“存量盤活”的理念轉變，這(zhe)(zhe)也將是實操階段面臨的更大挑戰(zhan)。

03

從發展方式之變看如何防止“攤大餅”式擴張

具體到城(cheng)市(shi)發展(zhan)(zhan)方式上，過去(qu)多年的高速發展(zhan)(zhan)，讓“規模擴張”成(cheng)為一種常態。曾有(you)一段時間，“合并代管”“撤縣(xian)設區(qu)”頻(pin)現，成(cheng)為城(cheng)市(shi)“擴容(rong)”的重要(yao)路徑。但在(zai)政策(ce)層(ceng)面“收緊”后，更多城(cheng)市(shi)開始“目(mu)光(guang)向內(nei)”，多中心、組(zu)團式發展(zhan)(zhan)結構成(cheng)為越來越多城(cheng)市(shi)的選擇(ze)。這(zhe)背后，是城(cheng)市(shi)發展(zhan)(zhan)方式的邏輯之變。

2015年的中央城市(shi)工作會議，首次提(ti)出(chu)統(tong)籌生(sheng)產(chan)、生(sheng)活、生(sheng)態(tai)三大(da)布局，并提(ti)出(chu)了明確要(yao)求，即“生(sheng)產(chan)空間集(ji)約高效、生(sheng)活空間宜居(ju)適度、生(sheng)態(tai)空間山清水秀(xiu)”。這意(yi)味著，城市(shi)發展必須摒棄以往“攤大(da)餅”式的慣(guan)性，由外延擴張向內涵提(ti)升轉(zhuan)變。

要實現這樣的(de)轉變，關鍵是紓解(jie)非核心(xin)功(gong)能(neng)。過(guo)去，大城(cheng)市總想把(ba)所有東西都(dou)攬(lan)在懷(huai)里，“撿到籃子里都(dou)是菜”，其結果就是功(gong)能(neng)過(guo)度集聚，導致公共(gong)資源短缺、交通擁堵、房價高(gao)漲等各種“城(cheng)市病”。而在大城(cheng)市“瘦身健體”的(de)趨(qu)勢(shi)下(xia)，中心(xin)城(cheng)市發展核心(xin)功(gong)能(neng)，與中小城(cheng)市合理分工(gong)，才能(neng)真正(zheng)提高(gao)城(cheng)市發展的(de)持(chi)續性、宜居(ju)性。

04

從增長動能之變看如何培育新質生產力

我們(men)從不(bu)(bu)否認大城市的(de)規模(mo)效應，這是規律(lv)。但規模(mo)大到一定程度，會出現邊際效益(yi)遞減，這也是規律(lv)。拿GDP萬(wan)億城市來說(shuo)，有(you)的(de)邁過“萬(wan)億”之(zhi)后(hou)，進步速度明顯放緩，遲(chi)遲(chi)不(bu)(bu)能(neng)再上新臺階，就說(shuo)明這是一種(zhong)靠規模(mo)“堆(dui)”起來的(de)“大”，必須切換到創新賽道，以(yi)換取更強勁的(de)爬坡動(dong)能(neng)，抬高“上限(xian)”。

事實上(shang)(shang)，十(shi)年前的中央城市(shi)工作會議就多次提及“創(chuang)新(xin)(xin)”，明確(que)指出(chu)要(yao)“讓創(chuang)新(xin)(xin)成為(wei)城市(shi)發展的主動力”；而最(zui)新(xin)(xin)這次，創(chuang)新(xin)(xin)不(bu)僅被列為(wei)“現代化(hua)人民(min)城市(shi)”建(jian)設的首要(yao)目標，在具體任務中，“建(jian)設富(fu)有活力的創(chuang)新(xin)(xin)城市(shi)”再被提及，強(qiang)調要(yao)“精心培育創(chuang)新(xin)(xin)生態(tai)，在發展新(xin)(xin)質生產力上(shang)(shang)不(bu)斷取得突破”。

近年各地的(de)實踐，其實已經很好(hao)地印(yin)證(zheng)了這套邏(luo)輯，讓(rang)社會各界看到(dao)了“創新(xin)驅動發(fa)展”的(de)巨(ju)大能(neng)量。無論是(shi)汽車賽道上(shang)新(xin)老勢力的(de)“博弈”，還是(shi)低空經濟賽場(chang)群雄(xiong)逐鹿，抑(yi)或是(shi)大城(cheng)小(xiao)城(cheng)齊齊“擁抱”人工智能(neng)，科(ke)技(ji)創新(xin)毫無懸念(nian)地成了中國城(cheng)市的(de)發(fa)展共識(shi)。

面向“十(shi)五五”甚至更(geng)長遠，城(cheng)市究(jiu)竟能(neng)不能(neng)產(chan)生更(geng)多思想和(he)創(chuang)新？我們認為，這(zhe)既需要在(zai)體制機制上(shang)取得實質性突破，加速(su)推(tui)進科(ke)技成(cheng)果轉化，同時更(geng)需要廣納(na)天下英(ying)才(cai)，靠“人才(cai)驅動創(chuang)新”。本質上(shang)，城(cheng)市要回歸本質。

05

從人口流動之變看如何應對紅利消退

人力資本是(shi)國(guo)家(jia)發(fa)展的重要因素之一。當前，我(wo)國(guo)人口(kou)發(fa)展呈現(xian)少(shao)子化(hua)、老(lao)齡化(hua)等趨勢性特征(zheng)，60歲及以上老(lao)年(nian)人口(kou)占比超(chao)兩成(cheng)。一邊邁向共同富(fu)裕，一邊經(jing)歷“未(wei)富(fu)先老(lao)”，成(cheng)為擺在面前的現(xian)實。

在(zai)“人(ren)口紅利消(xiao)退”的(de)憂慮中(zhong)，“搶人(ren)”成為(wei)諸(zhu)多城市的(de)共同選擇。根據官方披(pi)露的(de)數據，有的(de)城市仍能吸引人(ren)口流入，保持城市活(huo)力(li)，有的(de)則止不住“跌(die)勢(shi)”，進入“收縮(suo)”狀(zhuang)態。決定城市命運的(de)關鍵，還(huan)是在(zai)人(ren)。

改(gai)革開放以來(lai)，大量農(nong)業轉移人口進(jin)城(cheng)，尋(xun)找(zhao)就(jiu)業、落腳機會，但城(cheng)市(shi)一邊享(xiang)受(shou)了他(ta)們(men)的(de)(de)勞動貢(gong)獻，卻沒(mei)有完整(zheng)地(di)敞開大門，接納(na)他(ta)們(men)成為“市(shi)民”。過去(qu)十年間，隨著新型(xing)城(cheng)鎮(zhen)化建設不斷深入(ru)，“農(nong)業轉移人口市(shi)民化”問題受(shou)到(dao)越(yue)來(lai)越(yue)多(duo)的(de)(de)重視，如今除極個別(bie)超大城(cheng)市(shi)外，落戶已無障礙(ai)，至于進(jin)不進(jin)城(cheng)、擇哪座城(cheng)，選擇權交回到(dao)“人”手(shou)中(zhong)。

當人(ren)的(de)流動(dong)變得更加順(shun)暢，“用腳投票”深(shen)入人(ren)心(xin)，亦該深(shen)入城(cheng)心(xin)。尤其是伴(ban)隨人(ren)口結(jie)構變化，城(cheng)市能不能拿出真(zhen)金白(bai)銀、真(zhen)情實感(gan)地對待(dai)“一老一小”，展(zhan)現真(zhen)實可(ke)感(gan)的(de)友(you)好與溫(wen)度(du)，比說一千道一萬都(dou)管用。

06

從營城路徑之變看如何走好“存量時代”

在2018年的一場分享上，時任中國城市(shi)(shi)規劃設(she)計研究院院長楊保軍指(zhi)出，我國城市(shi)(shi)大規模(mo)擴張“高(gao)潮”已過，更新將是“常(chang)態”。

隨(sui)著我國(guo)(guo)常住(zhu)人(ren)口(kou)城(cheng)(cheng)鎮化率跨過60%大(da)關，進入城(cheng)(cheng)市(shi)更新(xin)(xin)重要時期——由(you)大(da)規模增(zeng)量(liang)建設轉為(wei)存量(liang)提(ti)質改(gai)造(zao)和增(zeng)量(liang)結構(gou)調整并重，從“有沒有”轉向“好不好”。2019年，中央經濟工作(zuo)(zuo)會議首次提(ti)出(chu)“城(cheng)(cheng)市(shi)更新(xin)(xin)”。此后，“實施城(cheng)(cheng)市(shi)更新(xin)(xin)行動”被寫(xie)入國(guo)(guo)家“十四五”規劃(hua)綱(gang)要、國(guo)(guo)務院(yuan)政府(fu)工作(zuo)(zuo)報告(gao)，成為(wei)城(cheng)(cheng)市(shi)發展重要議題(ti)。

從實踐(jian)看，各地(di)(di)已作出(chu)不同探(tan)索。廣深(shen)作為外來人(ren)口的(de)主要承載(zai)地(di)(di)，在“城中(zhong)村改造(zao)”中(zhong)先(xian)行先(xian)試。其中(zhong)，深(shen)圳先(xian)后出(chu)臺全國(guo)首部城市更新立法、推行“統租(zu)改造(zao)”，代表了此輪城市更新的(de)一大重點，即從面子的(de)提升深(shen)入里子的(de)再造(zao)，從解決空(kong)間問(wen)題到(dao)解決社會問(wen)題；廣州中(zhong)大紡織圈的(de)改造(zao)和搬(ban)遷，則(ze)進一步將產業因素納入這一復雜螺旋當中(zhong)。

在存量空(kong)(kong)間(jian)的(de)(de)(de)更新改造中，“菜(cai)市(shi)場”也(ye)成(cheng)了一個有趣的(de)(de)(de)探索(suo)空(kong)(kong)間(jian)。從Prada等時(shi)尚大牌(pai)介入，到廣州、成(cheng)都等地推進在地化改造，不同的(de)(de)(de)參與主體(ti)指(zhi)向(xiang)了同樣的(de)(de)(de)問題(ti)——城市(shi)更新應如何重新定位這(zhe)些嵌(qian)入日常生活、承擔公(gong)共空(kong)(kong)間(jian)屬性(xing)的(de)(de)(de)“非正規空(kong)(kong)間(jian)”？

07

從文化風貌之變看如何避免“千城一面”

城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)(shi)和經(jing)(jing)濟發(fa)展兩者相(xiang)輔相(xiang)成、相(xiang)互(hu)促進。不(bu)過，在城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)(shi)經(jing)(jing)濟不(bu)斷增長的同(tong)時，城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)(shi)建(jian)設卻(que)陷入“大而全”的怪圈，城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)(shi)的樣子(zi)愈發(fa)同(tong)質化，相(xiang)似的摩天大樓、金融中(zhong)心、寬馬路在城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)(shi)間(jian)“復制粘貼”。從(cong)十年前(qian)開(kai)始，業內就不(bu)斷呼吁，要強(qiang)化城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)(shi)個性、避免“千城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)一面”。

進一步收(shou)緊的(de)“限高令(ling)”讓(rang)城(cheng)市(shi)(shi)告別“超高層建筑”競(jing)逐，而“禁丑令(ling)”則讓(rang)城(cheng)市(shi)(shi)不(bu)得不(bu)重新思(si)考，什么才是(shi)代表城(cheng)市(shi)(shi)的(de)地(di)標(biao)建筑。更細致的(de)問題也有待進一步求解：比如，如何完善歷史文化(hua)(hua)保護傳承(cheng)體系(xi)和城(cheng)市(shi)(shi)風(feng)貌管理(li)制度，讓(rang)“千(qian)篇一律”的(de)店招走向個性(xing)化(hua)(hua)、特色化(hua)(hua)？又應該(gai)如何更好地(di)使用燈光秀(xiu)、霓(ni)虹燈，以保留城(cheng)市(shi)(shi)獨特的(de)文化(hua)(hua)印記？

此外，面對市(shi)民對文(wen)化(hua)(hua)需求(qiu)的(de)(de)不斷提(ti)(ti)升(sheng)，各類文(wen)化(hua)(hua)場館也(ye)成為城市(shi)加碼布局的(de)(de)新地標。在(zai)劇院、音樂廳、美(mei)術館等數量增(zeng)加之(zhi)后，質(zhi)量還(huan)需繼續(xu)提(ti)(ti)升(sheng)，比如，如何(he)提(ti)(ti)升(sheng)內容(rong)建設，助力城市(shi)文(wen)化(hua)(hua)傳承？如何(he)讓高雅藝(yi)術走下“神壇”，真正讓市(shi)民可及、可感、可享？

賡續城(cheng)市(shi)文(wen)脈、優化城(cheng)市(shi)風貌，說起來容易做起來難(nan)，但做成“難(nan)而(er)正確”的事，留住城(cheng)市(shi)的根和魂，方能形成獨一(yi)無二的城(cheng)市(shi)吸引(yin)力(li)(li)和競爭力(li)(li)。

08

從治理邏輯之變看如何實現“精細化治理”

放到今天(tian)來(lai)看，城市治理(li)早已“耳(er)熟(shu)能詳”，成為城市發展(zhan)的內在(zai)要求。過去(qu)十年(nian)，那些隱藏于宏大敘(xu)事中的細節(jie)，常(chang)(chang)常(chang)(chang)引(yin)發生活(huo)在(zai)此(ci)處的居(ju)民對城市的“靈魂拷(kao)問(wen)”，這又推動城市進一步提高治理(li)能力(li)，在(zai)“交互”中推動城市變得(de)更好。

上海率先探索(suo)垃圾分類，卻引(yin)發(fa)當地(di)市民對(dui)于各類規則bug的(de)(de)“吐(tu)槽”；北京對(dui)“寬馬路(lu)”開(kai)刀(dao)、廣(guang)州(zhou)在限制(zhi)電動自(zi)行(xing)車上的(de)(de)“仰臥起坐(zuo)”，背后是(shi)有關(guan)路(lu)權的(de)(de)一輪(lun)輪(lun)探討；不同需(xu)求的(de)(de)碰撞，還出現在夜(ye)市、“廣(guang)場(chang)(chang)舞”等場(chang)(chang)景當中，各種問題都需(xu)要通過(guo)精細化治理(li)妥善解(jie)決(jue)。

隨著城(cheng)市(shi)對人口和(he)經濟社會發展的綜合承(cheng)載能力(li)不斷提高，治(zhi)理(li)(li)的復雜性問題也日益(yi)突出。過(guo)去“一(yi)刀切”、粗放式的“管理(li)(li)”方(fang)式，曾在(zai)一(yi)定程度上造成了公共產品部分(fen)短缺、資源配(pei)置(zhi)不完全均衡等問題。從某種意(yi)義上說，精細化治(zhi)理(li)(li)是對過(guo)去城(cheng)市(shi)發展模式的“糾偏”，將人的需求放在(zai)了更重要(yao)的位置(zhi)上。

說到(dao)底，城市治(zhi)理好不好，由人說了算。只有個性化(hua)、多(duo)樣化(hua)需求都(dou)被看見(jian)、被尊重，城市才(cai)會更有溫度、更加(jia)宜居。下一步，如何讓(rang)城市治(zhi)理的(de)顆(ke)粒度更細？又(you)能否真(zhen)正構建共(gong)建共(gong)治(zhi)共(gong)享的(de)治(zhi)理體系？這將成為衡量治(zhi)理增效與否的(de)重要(yao)判(pan)斷標準。

09

從生態環境之變看如何提升城市韌性

“人與自然是生命共同體”。曾幾何時，以霧霾為(wei)代(dai)表(biao)的空氣污染成為(wei)縈繞在城市(shi)上空的“發(fa)展之痛”，經(jing)歷“壯士斷腕般”的持(chi)續治理(li)，PM2.5不再是“熱搜常客”，但(dan)2021年鄭州特大暴雨引發(fa)的災(zai)情，又(you)拉開了(le)城市(shi)如何更好地(di)抵(di)御自然風險、提升生態韌性的討(tao)論(lun)。

從(cong)高(gao)溫干旱(han)到暴雨內澇，再到山火、沙塵、臺風等，全球變(bian)暖(nuan)之下引(yin)發(fa)極(ji)端氣候事(shi)件頻發(fa)，作為人們生(sheng)產生(sheng)活的(de)主要聚(ju)集地，城市(shi)可(ke)能遭(zao)受的(de)災(zai)害(hai)影響大(da)、范圍廣、損失(shi)嚴重，所謂“韌性(xing)城市(shi)”的(de)一大(da)體現(xian)即是遭(zao)遇(yu)自然(ran)生(sheng)態(tai)災(zai)害(hai)之后生(sheng)態(tai)功能能否(fou)迅速恢復。

本次中央城(cheng)市工作會(hui)議將“韌性(xing)”列為現代化人民(min)城(cheng)市建設目標之一(yi)。不只是(shi)生(sheng)態，韌性(xing)城(cheng)市建設，涉(she)及對空間(jian)、社會(hui)系統等多方面的重(zhong)構。安全是(shi)發展的前(qian)提，目前(qian)氣候問題(ti)減(jian)緩行(xing)動不及預(yu)期、效果也很難立竿(gan)見影，城(cheng)市能(neng)(neng)做的，是(shi)不斷(duan)轉(zhuan)變(bian)思維模式、調整(zheng)發展策略，努力讓城(cheng)市韌性(xing)更強一(yi)點，爭取在下(xia)一(yi)次“極端氣候”來臨時，能(neng)(neng)應對得更從容一(yi)些。

10

從財稅收入之變看未來發展“錢從哪來”

探究改革開放(fang)以來(lai)中(zhong)國(guo)(guo)的“發展(zhan)(zhan)奇跡(ji)”，“土(tu)地(di)”扮演的關鍵角(jiao)色(se)可謂一目了(le)然——由(you)于農村(cun)集體土(tu)地(di)和(he)城(cheng)市(shi)(shi)國(guo)(guo)有土(tu)地(di)是(shi)兩套不一樣的制度(du)，促成了(le)低成本的工業化(hua)和(he)低成本的城(cheng)市(shi)(shi)化(hua)，靠(kao)著土(tu)地(di)財政和(he)土(tu)地(di)融資，中(zhong)國(guo)(guo)經濟實現了(le)持續多年的高(gao)速增長(chang)，城(cheng)市(shi)(shi)建設(she)也取得了(le)翻天覆地(di)的進(jin)展(zhan)(zhan)。

在(zai)城市(shi)規劃學者眼中(zhong)，“土地(di)財政和房地(di)產”是(shi)(shi)城鎮化“上半場”的(de)(de)三大(da)利器之一，強調(diao)在(zai)上一個階段，這一工具是(shi)(shi)“有效(xiao)”的(de)(de)；經濟(ji)學家(jia)劉守英也(ye)曾用“以地(di)謀發展(zhan)”來概括(kuo)這種模(mo)式(shi)，提醒(xing)大(da)家(jia)歷史地(di)看這套獨特的(de)(de)制度(du)安排帶來的(de)(de)正面效(xiao)果(guo)和消極(ji)后果(guo)。

更重要的(de)是，進入城鎮化(hua)下半場(chang)，“土地(di)”需要改變功能(neng)角色(se)，在(zai)城市端，重點盤活大量閑置(zhi)低(di)效的(de)園區用地(di)、工業占地(di)，同時構建全(quan)國統一的(de)建設用地(di)市場(chang)，推進土地(di)制度改革，真正促進城鄉(xiang)融合(he)。這幾乎(hu)是學界(jie)共(gong)識(shi)。

新(xin)時期(qi)，想(xiang)靠征地(di)、賣地(di)來解決“錢從(cong)哪來”的(de)問題，很難持續(xu)(xu)下去。說得再明確一點，這條老(lao)路不可(ke)持續(xu)(xu)。雖然(ran)去年中(zhong)央安排10萬億(yi)元專項(xiang)資金，為地(di)方政府減輕(qing)壓力，但各種隱形債(zhai)務風險仍(reng)須(xu)高(gao)度警(jing)惕，必須(xu)加快推進結構轉(zhuan)型，找到新(xin)的(de)、可(ke)持續(xu)(xu)的(de)財稅(shui)來源。